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從改革成功看中國治理的機制優勢
2018-06-07

開展環保督察巡視、嚴格環保執法 朱慧卿作

中國的治國理政事業,既在宏觀層面具有“大氣”的體制優勢,亦在中微觀層面具有“精巧”的機制優勢。這些機制性優勢,在40年的改革開放實踐中體現得尤為明顯。改革開放以來,在豐富的改革實踐尤其是新時代的全面深化改革實踐中,一些持續性長、遍及性廣、活躍度高的技術性機制,成為各個改革領域在不同改革階段取得源源不斷成功的重要保障。

這些技術性機制各自擁有相對特定的運行邏輯及功能,它們形成了一組“機制模塊”,與“制度模塊”一起共同作為中國國家治理體系的重要支柱。這其中的三個關鍵機制——領導小組機制、試點機制、督察機制,分別集中代表了中國改革的決策能力、創新能力、執行能力。

領導小組機制,把職責各異的部門匯集到一起,化解分歧、共同發力

領導小組作為改革的一種組織領導機制,以“聚力”的作用方式支持改革事業,即根據改革主題的屬性及內容,將有關聯的組織要素集中聚合到一起,共同承擔、協作處理改革事項。在領導小組正副組長的“高位推動”下,領導小組各成員單位“各負其責”“分頭去辦”,全方位地為改革工作貢獻力量。

美國有學者對中國的決策體系作了一個非常流行的歸納,那就是所謂“碎片化權威主義”,即中國決策體系內部呈現出高度“碎片化”特征,決策權被縱向各個層級、橫向各個領域的部門所分割開。這實際上是將長期觀察歐美國家決策過程中種種“扯皮”“利益博弈”現象所形成的理論視角,“習慣性”地投射到對中國決策實踐的分析當中。

事實上,中國的決策相當高效,這也是歐美政治家經常羨慕的一點,顯然他們的感受比起研究者更加貼近現實。其中的關鍵就在于,中國決策者很善于通過領導小組這樣的議事協調手段,把職責各異的部門匯集到一起,化解分歧、共同發力。在全面深化改革、新型醫療體制改革等重大決策、重大改革過程中,都能夠看到對應領導小組的“身影”。領導小組機制為跨領域、跨部門的改革提供了極佳的意見表達、共識整合平臺。

試點機制,能夠有效降低制度變遷的風險系數,增強改革狀態的“可控性”

試點作為改革政策的一種漸進性實施機制,以“穩中求新”的作用方式支持改革事業,實現了對漸進性改革策略的操作化。通過“從局部到整體”的逐步鋪開過程,試點機制能夠有效降低制度變遷的風險系數,增強改革狀態的“可控性”。改革工作所難于兼得的穩妥性與創新性,通過試點機制極好地融合為一體。

中國在改革開放之初面臨著兩大難題:一是沒有現成的方案可循,二是超大型國家所帶來的高風險。這一方面決定了中國不可能采取“休克式療法”,并不追求改革事業的“一步到位”“畢其功于一役”。另一方面也要求中國改革者開發運用適合于自己的改革策略與技術,通過挖掘內部潛力,自行解決這一問題。

中國政府通過開展類型豐富的改革試點,很好地應對了這一挑戰。從最早的小崗村試驗、開辟深圳特區,再到自由貿易試驗區,有改革必有試點,試點已成為改革的同義詞。在試點中探索并測試適合于自身的方案,而不是聽取各種未經驗證的域外理論貿然行動,進而通過逐步推廣的方式實施新政策,避免牽一發而動全身。各個領域的改革工作,幾乎都是以試點、試驗的名義和形式展開,“試點先行、逐步推廣”成為了中國改革的基本操作程序。

督察機制,從改革決策的“最先一公里”出發,打通關節、疏通堵點、破除阻力、提高貫徹質量,一直推進到改革階段的“最后一公里”

督察作為推動改革措施落實到位的一種促進機制,以“全程跟進”的作用方式支持改革事業,確保改革決策能夠不折不扣地“落地生根”。督察機制從改革決策的“最先一公里”出發,打通關節、疏通堵點、破除阻力、提高貫徹質量,一直推進到改革階段的“最后一公里”。

如何確保最高決策能夠保質保量地落實到地方和基層,從古至今的治理者們設計并實踐了各種方法,但都得不到令人滿意的結果。“上有政策,下有對策”也一直在困擾著改革時代的政策落實,中國的改革者們最初對于這一難題亦沒有特別好的解決辦法。然而通過不斷摸索,逐漸形成了督察這一推動政策執行的有效模式。決策方案出臺后,決策者直接派出督察組專門跟進、實時督促政策執行,實質上踐行了公共政策理論中所設想的“決策與執行一體化”。作為該理論誕生地的歐美國家實行“公務員中立”,政府文官們可以“有理有據”地拖延執政黨、議會的各種決策的執行進度。而中國實行的“黨管干部原則”,恰好為決策與執行的貫通性提供了組織基礎,對于推進政策執行具有充分優勢。

改革機制的鏈接成型:領導小組負責決策部署、試點擔當探路摸索、督察展開實時跟進

隨著改革的系統性越來越強、攻堅難度越來越大,不同改革機制之間的配合度也越來越高。這些機制協同推進改革進程:領導小組更加注重對于基層試點的統籌和指導,并通過強化督察以保證決策能夠及時落實到位;試點更加注重向領導小組提供決策靈感和參考,并向督察組實時反饋改革前沿的一手訊息;督察組則意在強力推動各方面及時落實領導小組所布置的諸項工作,并督促試點地區的創新和推廣進度。

在全面深化改革中,領導小組負責決策部署、試點擔當探路摸索、督察展開實時跟進,頂層設計、基層探索、全程督促之間的相互配合日臻成熟,已形成一條改革工序的“主軸線”。經過40年的改革錘煉,中國“改革工具箱”中的各種利器越來越豐富,改革者綜合運用各種工具的技藝愈發高超。

改革就是“重重闖關”,需要高質量的決策、突破利益集團阻撓、克服官僚制惰性,這顯然不是靠各種選舉、過于長久的議會式辯論就能夠得到的。精良且有效的國家治理,需要在保持體制穩定性、有序性的基礎上,充分運用和發揮“機制優勢”才能達成。世界各國的治理體制已經相對定型,未來各國面臨的是更高層次的“機制競爭”,這同時也是對治理者勇氣與智慧的雙重考驗。在全面深化改革進程中,改革者既要快干、實干,又要會干、巧干,淋漓盡致地發揮本土治理機制的巨大優勢,奮力創造出無愧于新時代的改革新業績。(作者:周 望 南開大學周恩來政府管理學院)

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